2013年10月17日《人民法院报》刊登了沈小放、黄莉花两位法官撰写的《农民护林员是否符合玩忽职守罪的主体要件》一文（以下简称“沈文”），该文认为与村委会签订公益林护林合同的农民护林员不构成玩忽职守罪的主体。笔者对此观点有不同意见，本人认为农民护林员应当符合玩忽职守罪的主体，其理由如下：
综合“沈文”观点，作者认为农民护林员不符合玩忽职守罪主体要件的理由有三：一是本案中国家级生态公益林的林权所有者是村集体；二是本案中生态公益林补偿资金的实际所有人是村集体，护林员的工资是按补偿金的35%支付的，即护林员的工资是村集体发给的；三是本案被告人不符合受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员的身份。
笔者结合多年来办理农民护林员玩忽职守案件的经验，针对上述三个方面的问题，谈点自己的看法，以求教于各位同仁。
一、关于国家级生态公益林的林权所有者问题
根据《国家级公益林区划界定办法》（林资发[2009]214号），国家级公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以发挥森林生态和社会服务功能为主要经营目的的重点防护林和特种用途林。生态公益林包括国家级生态公益林、省级生态公益林，有的省还设立了市级、县级生态公益林(如江西、湖北、辽宁等省份)，这是根据划定生态公益林的各级政府级别确定的。生态公益林的林木所有权或经营权有国家、集体、个人三种，其林木所有权或经营权并不会因为划为生态公益林而发生改变，国家（林业主管部门）对生态公益林行使的行政职权只是管护权，无论是国家、集体还是个人所有的林木，无论划定为哪一级公益林，都不影响其所有权或经营权。本案中，儒地村村集体的林木被划定为国家级公益林，其林权的所有人仍然是儒地村集体，而管护权是国家。所以说林木所有权与管护权之间并不矛盾，林权所有者是谁并不会影响玩忽职守罪主体的认定。
二、关于生态公益林补偿资（基）金的性质
生态公益林补偿资金的正确提法是“森林生态效益补偿基金”，最早提出这一概念的是1984年通过的《中华人民共和国森林法》，其中第八条规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”基于这一法律依据，2007年财政部、国家林业局联合印发了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》（以下简称“管理办法”，下同。“沈文”中引用的财农[2004]169号管理办法已废止），该管理办法对森林生态效益补偿基金的建立、用途、补偿标准、拨付与管理、检查与监督等都作了明确的规定。其中第二条规定：“森林生态效益补偿基金用于公益林的营造、抚育、保护和管理。”第四条规定：“中央财政补偿基金平均标准为每年每亩5元，其中4.75元用于国有林业单位、集体和个人的管护等开支……”（2010年起集体和个人所有的国家级公益林补偿标准调整为每年每亩10元，其中管护补助支出为9.75元,但本案应适用2007年的补偿标准）。由此可见，生态公益林补偿基金并不是“沈文”中所理解的政府为了弥补林权所有者的利益损失而发给林权所有者的补偿款，正确理解是生态公益林补偿基金是用于公益林的管护费用，其所有人是国家（中央和各级财政），而不是生态公益林的林权所有者。其性质是国家财政专项资金，由财政部门和林业部门负责安排使用和监督管理。
结合本案，“沈文”认为护林员的工资是生态公益林补偿资金的35%，是护林员按照与村委会签订的管护合同领取，护林员的工资是村集体的补偿资金。而根据管理办法规定，重点公益林所有者或经营者为村集体的，中央财政补偿基金管护开支范围是：对重点公益林管护人员购买劳务……以及其他相关支出。本人认为，护林员的工资其实是国家财政发给护林员管护公益林的劳务费用（本案事实上也是县林业局委托林业工作站代为发放给护林员），并不是村集体所有的补偿资金。
三、二被告人是否符合受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员
“沈文”认为，林业主管部门与承担管护任务的村集体签订重点公益林管护合同是关于重点公益林管护和补偿的协议，而非将林业主管部门对公益林管护的行政权委托给村集体组织，即村委会不是受国家机关（林业主管部门）委托代表国家机关行使职权（公益林管护职权）的组织，所以村委会选聘的护林员也不符合全国人大常委会《关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》的规定，不是在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员。关于这一点，我们可以仔细分析一下格式合同的内容，管理办法中所附的《重点公益林管护合同（样本）》第一项“管护区域与面积”中明确规定：“甲方（林业主管部门）将 亩重点公益林委托给乙方（村集体）管护。”第三项“乙方责任与权利”第1条规定：“依法组织人员对管护区域内的重点公益林进行管护，加强对管护人员上山巡查管护的监督。”从以上内容可以看出，林业主管部门与承担管护任务的村集体签订的重点公益林管护合同不仅仅是关于重点公益林管护和补偿的协议，更是一份明确的委托管护协议，即林业主管部门将对公益林管护的行政权委托给村集体组织行使，村集体代表林业主管部门对委托范围内的重点公益林行使管护权，也就是说村集体是受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织，那么村委会选聘的公益林护林员能说不是在该组织中从事公务的人员吗？
综上所述，本案中，宁化县林业局与儒地村委会签订了《重点公益林管护责任书》，将儒地村的国家公益林的管护权委托给儒地村委会行使，儒地村委会是受国家机关（县林业局）委托代表国家机关行使职权（国家公益林的管护权）的组织，而儒地村委会与护林员签订了《生态公益林管护合同》，二被告人作为村委会选聘的护林员，应视为在该组织中从事公务的人员，其符合受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员的身份，应当构成玩忽职守罪。
值得一提的是，今年4月27日，国家林业局、财政部联合印发了《国家级公益林管理办法》（林资发〔2013〕71号），其中明确规定：“从事国家级公益林资源保护、监督管理工作的林业主管部门工作人员和其他有关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚未构成犯罪的，依法给予行政处罚。” 这一办法的出台，为今后追究农民护林员渎职犯罪提供了明确的依据。
作者：乐安县人民检察院周红彬
